Nordiskt seminarium om arbetsmarknad och invandrarnas integration:

ARBETSMARKNADENS ROLL I INVANDRARNAS INTEGRATIONSPROCESS

 

Berit Berg

Landsrapport fran Norge

< tillbaka

 

1. Førstegenerasjonsinnvandrere (status per 1. januar 2000)

Fra norsk side har en funnet det mest relevant å ta utgangspunkt i førstegenerasjonsinnvandrere. Denne gruppen er mest interessant  når tiltak for å integrere  innvandrere og øke deltakelsen i arbeidslivet skal vurderes. En stor andel av innvandrerbefolkningen er norske statsborgere. Per i dag er det relativt få andregenerasjonsinnvandrere som er over 16 år.

Per 1. januar 2000 var det i Norge 238 500 førstegenerasjonsinnvandrere. Denne gruppen utgjør  ca. 5,3 prosent av folkemengden. Av førstegenerasjonsinnvandrere er hovedtyngden i alderen 25-39 år.

Førstegenerasjonsinnvandrere har hatt en sterk økning siden siste halvdel av 1980 tallet. Fra januar 1995 til januar 2000 har antall  førstegenerasjonsinnvandrere økt med omlag 48 000, eller 37 prosent av den samlet folketilveksten i Norge. Blant førstegenerasjonsinnvandrere var det ved inngangen av 2000 118 200 menn og 120 300 kvinner, altså en jevn fordeling mellom kjønnene.

Per  I. januar 2000 var 10 prosent av arbeidsstyrken  førstegenerasjonsinnvandrere.

 

2. Sysselsetting

Gjennom EØS-avtalen får borgere fra land i Vest-Europa automatisk tillatelse til å bo og arbeide i Norge. For andre land er det strengere begrensninger. Arbeidsinnvandringen  fra land utenfor EØS-området består i det vesentlige av personer med spesiell kompetanse som Norge ikke kan dekke med innenlandsk arbeidskraft. I tillegg til de som kommer til Norge for å arbeide, skjer innvandring hovedsakelig gjennom familiegjenforening og mottak av flyktninger.

Sysselsettingen blant førstegenerasjonsinnvandrere har økt i løpet av de siste årene. Andelen registrerte arbeidstakere var steget fra 41 prosent  i 1992 til 51 prosent i 1999-2000. Innvandrere fra Norden og Vest-Europa har de høyeste arbeidstakerandelene på henholdsvis 62 og 57 prosent, mens de fra Afrika og Nord-Amerika/ Oseania har de laveste andelene med 42 og 44 prosent. Størst økning i arbeidstakerprosent finner vi blant innvandrere fra Øst-Europa.

I 4. kvartal 2000 hadde menn i befolkningen totalt en arbeidstakerandel på 63 prosent mens den tilsvarende andelen for kvinner lå på 59 prosent. Blant førstegenerasjonsinnvandrerne i alt var disse tallene henholdsvis 55 prosent og 47 prosent. Den registrerte arbeidsledigheten var på den annen side også lavere for innvandrerkvinner.

Kjønnsforskjellen i yrkesdeltakelse varierer for ulike innvandrergrupper. Den er størst blant innvandrere fra Vest-Europa (utenom Norden) og Afrika, der arbeidstakerandelen for kvinner i begge grupper var 13,4 prosentpoeng lavere enn for menn. Minst kjønnsforskjeller er det blant innvandrere fra de nordiske land, der kvinners arbeidstakerandel bare ligger 0,4 prosentpoeng lavere enn menns.

Botid i Norge har innvirkning på arbeidstakerprosenten. Det er ingen store forskjeller mellom kvinner og menn når det gjelder betydningen av botid. Det ser ut til å gå et markant skille ved om lag 4 års botid. De med botid under 4 år hadde en  arbeidstakerandel på 41 prosent, mens de som har vært bosatt mer enn fire år, har en andel som ligger 13 prosentpoeng høyere, det vil si 54 prosent når vi ser innvandrergruppen under ett. For innvandrere fra ikke- vestlige land er det særlig i gruppene med botid 7 år og mer at vi ser mest markant økning i arbeidstakerandelene. Denne økningen er størst blant de asiatiske innvandrerne med nær en fordobling i yrkesdeltakelsen, fra 27 prosent for de med botid under 4 år til 52 prosent for de med botid 7 år og mer.

En undersøkelse om innvandreres tilpasning til arbeidsmarkedet, viser at sysselsettingen øker  de første ti årene etter ankomst. Det synes imidlertid å være en tendens til at innvandrere faller ut av arbeidsmarkedet tidligere enn befolkningen forøvrig. Undersøkelsen viser også at selv om en justerer  for utdanning, yrke og år siden innvandring, er det en klar sammenheng mellom inntektsnivå og tidligere hjemland.

Relativt sett er flere andregenerasjonsinnvandrere i arbeid enn førstegenerasjonsinnvandrere. Høyest arbeidstakerprosent har andregenerasjonsinnvandrere med bakgrunn fra Øst-Europa. Blant disse var hele 65 prosent i arbeid i 1998. Dette er en høyere arbeidstakerprosent enn vi finner hos de med nordisk bakgrunn. Tallene for andregenerasjonsinnvandrerne må behandles med en viss varsomhet. Gruppen er forholdsvis liten, med få personer i yrkesaktiv alder.

Innvandrere er representert i alle næringer og sektorer. Ikke -vestlige innvandrere som kommer i arbeid har ikke samme fordeling mellom næringene som resten av arbeidstakerne. Arbeidstaker fra ikke- vestlige land er overrepresentert i arbeidsintensive næringer som vanligvis sysselsetter mange ufaglærte og innen konjunkturfølsomme sektorer. Til sammen er 4 prosent av arbeidstakerne i Norge å finne i hotell- og restaurantvirksomhet og rengjøring. Blant førstegenerasjonsinnvandrere fra Asia, Afrika og Latin-Amerika er arbeidstakerandelen henholdsvis  23 prosent,  24 prosent og  21 prosent. Førstegenerasjonsinnvandrere fra disse områdene er til gjengjeld dårlig representert i bygg- og anleggs virksomhet, forretningsmessig tjenesteyting utenom rengjøring, og til dels også i industrien.

Innvandrere fra vestlige land er på sin side overrepresentert innen oljesektoren og forretningsmessig tjenesteyting, næringer som i stor grad krever spesialisert arbeidskraft.

 

3. Arbeidsledighet

Arbeidsledigheten blant innvandrere er gjennomgående høyere enn blant nordmenn. I 1. kvartal 2001 var ledighetsraten blant første generasjonsinnvandrere 2,6 ganger høyere enn blant arbeidssøkere generelt ( 7.3 prosent blant innvandrere mot 2.8 prosent i befolkningen som helhet). Om lag 16 prosent av de registrerte ledige er førstegenerasjonsinnvandrere. For førstegenerasjonsinnvandrere  har det vært en svak nedgang i registrert arbeidsledighet (fra 7,5 til 7,3 prosent fra februar 2000 til februar 2001), mens ledigheten i samme periode har vært stabil for befolkningen sett under ett. Forskjellen i ledighetsrater mellom førstegenerasjonsinnvandrere og arbeidssøkere generelt har avtatt siden 1998. Ledigheten for mannlige innvandrere var 1/3 høyere enn ledigheten for kvinner. Dette var om lag samme kjønnsforskjell som i befolkningen totalt.

Ledighetsraten blant gruppen førstegenerasjonsinnvandrere  varierer med landbakgrunn.

Gjennomgående har innvandrere fra Norden, resten av Vest-Europa, fra Nord-Amerika og Oseania en arbeidsledighet som i nivå og utvikling ligger svært nær gjennomsnittet i Norge, mens blant personer med annen landbakgrunn er ledighetsraten vesentlig høyere. Høyest er ledigheten blant personer fra Afrika og Øst- Europa.

Førstegenerasjonsinnvandrere er overrepresentert på ordinære arbeidsmarkedstiltak ( 32 prosent av tiltaksdeltakerne i 1. kvartal 2001). Det er primært innvandrere fra ikke- vestlige land vi finner blant tiltaksdeltakerne, med hovedvekt fra Øst- Europa og Asia.

 

4. Årsaker til  forskjeller i sysselsetting og arbeidsledighet

Årsakene til forskjeller i arbeidsledigheten blant innvandrere og norskfødte er sammensatte. Forskningsresultater tyder på at følgende faktorer er viktige for å forklare forskjeller i ledighet:

Diskriminering 

Diskriminerende, fordomsfulle og skeptiske holdninger overfor innvandrere som gruppe generelt synes å være en viktig forklaringsfaktor. Forskning viser at i ansettelsesprosesser blir innvandrere oftere vurdert etter forestillinger om hvilke egenskaper de som gruppe har, enn etter de faktiske kvalifikasjoner den aktuelle søker  har. Enkelte forskere har formulert det slik at man kan bedre forutsi sannsynligheten for at en person er i arbeid ved å kjenne nasjonaliteten, enn ved å kjenne til vedkommendes utdanning og norskkunnskaper. Tendensen er at arbeidsgivere velger ”trygt og norsk” når de kan velge. Tiltak for å endre arbeidsgiveres holdninger er sentralt.

Mangelfulle norskkunnskaper

Ferdigheter i norsk språk og hvordan arbeidsgiver vurderer arbeidssøkers ferdigheter i norsk språk er viktig for å få arbeid. Store krav til norskkunnskaper i arbeidslivet hindrer  fotfeste i arbeidslivet for mange med ikke-fullgode norsk ferdigheter.  Økt vekt på norskopplæring, herunder yrkesrettet språkopplæring vil kunne bidra til større integrering.

Lav eller lite relevant utdanning

Mange registrerte førstegenerasjonsinnvandrere har lavt utdanningsnivå eller mangelfull eller lite relevant utdanning for norsk arbeidsmarked. Stimulering til utdanning             (tilleggsutdanning) og opplæring tilpasset det norske arbeidsmarkedet vil være viktige virkemidler til å forbedre innvandrernes muligheter for innpass på arbeidsmarkedet. Innvandrerbefolkningen i Norge er ingen homogen gruppe, og det er til dels svært store forskjeller i utdanningsnivået etter hvor innvandrerne kommer fra. Andelen med universitets- eller høgskoleutdanning varierer fra 9,2 til 44 prosent, etter landbakgrunnen til innvandrerne. I noen landgrupper finner vi også store forskjeller i utdanningsnivå mellom menn og kvinner fra samme land. 

Ikke tilfredsstillende system for prøving av realkompetanse

For arbeidsgiver er det ofte knyttet usikkerhet til ansettelse av personer med innvandrerbakgrunn blant annet fordi mange arbeidssøkere ikke klarer å fremskaffe presis og relevant informasjon om hva de kan. Mange arbeidsgivere forholder seg til skriftlige søknader og kompetanse som kan dokumenteres. For innvandrere som mangler vitnemål og attester, eller som har utdanning som adskiller seg mye fra norske utdanninger, er det ennå dårlig utbygd  system for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og for kartlegging, godkjenning og utprøving av  og realkompetanse for personer som skal gå direkte i arbeid.

Mangel på arbeidserfaring fra og sosialt nettverk i Norge

Arbeidserfaring, kjennskap til norsk arbeidsliv og sosialt nettverk gir i seg selv fortrinn mht ansettelse og karrieremuligheter. Mange rekrutteres via bekjentskaper og gjør karriere gjennom erfaring. Mange innvandrere har av naturlige grunner ikke slik erfaring og nettverk og stiller således i utgangspunktet dårligere enn befolkningen forøvrig. Innvandrere vil kunne ha større behov for formidlingsbistand enn andre.

 

5. Arbeidskraftsbehovet på kort og lengre sikt

Arbeidskraftbehovet må også i framtiden i all hovedsak dekkes ved innenlandske arbeidskraftressurser, selv om mulighetene til arbeidsinnvandring blir enklere enn i dag.

Selv om en holder fast ved hovedprinsippet om en begrenset og kontrollert innvandring fra land utenfor EØS, vil en målrettet rekruttering av utenlandsk arbeidskraft kunne redusere kortsiktige mangler på enkelte typer arbeidskraft. Erfaringer fra helserekrutteringsarbeidet viser imidlertid at det kan være vanskelig å tiltrekke seg arbeidskraft med ønskede kvalifikasjoner, blant annet fordi flere land etterspør arbeidskraft med de samme kvalifikasjoner som Norge gjør.

Framskrivingen av arbeidsstyrken viser en vekst på 100 000 personer frem til 2010. Framskrivingen tyder på at offentlig sektor vil beslaglegge hele 80 prosent av denne veksten. Framskrivinger av fremtidig sysselsetting og tjenesteproduksjon i kommunene basert på samme produktivitet i offentlig sektor som i dag, viser en vekst i den kommunale sysselsettingen på vel 1 prosent per år fram til 2010, og deretter en vekst på vel ½ prosent per år, når en tar hensyn til vedtatte reformer innen helse- og omsorgssektoren samt målet om full barnehagedekning, og ellers legger til grunn uendrede standard- og dekningsgrader for tilbudet av helse- og omsorgstjenester til de ulike aldersgruppene. En slik vekst i kommunal sysselsetting vil innebære at kommunene legger beslag på mer enn hele sysselsettingsveksten i perioden fram til 2050, og at offentlig forvaltning øker sin andel av den samlede sysselsettingen målt i timeverk fra 27 prosent i 1999 til 32 prosent i 2050. Veksten vil kunne bli lavere hvis det skjer en bedring av den generelle helsetilstanden blant eldre, men veksten vil også kunne bli vesentlig sterkere dersom utviklingen på 1990-tallet, med en stadig økning i ressursbruken per bruker av helse- og omsorgstjenester, fortsetter.

 

6. Sysselsettingen og arbeidets rolle i integreringspolitikken

Arbeidslivet må sies å være en av den mest sentrale inngangsporten til fellesskap og deltakelse i samfunnslivet. Arbeidsledighet bidrar til sosiale forskjeller og kan lett føre til passivitet og avmakt. Det å ha arbeid bidrar til økonomisk frihet, selvrespekt og ikke minst ett sosialt nettverk som er viktig for så vel trivsel som læring av norsk språk og samfunnsliv.

Målsettingen for norsk integreringspolitikk er like muligheter på arbeidsmarkedet. Flyktninger og innvandrere skal raskest mulig bli økonomisk selvhjulpne. Integrasjon på arbeidsmarkedet er viktig både for å sikre nødvendig tilbud av arbeidskraft og for at samfunnets skal kunne dra nytte av innvandreres ressurser.

Arbeidsmarkedsetaten  (Aetat) spiller en viktig rolle med tanke på å redusere ledighet, mobilisere og kvalifisere innvandrere til ledige jobber, samt med tanke på å motivere arbeidsgivere til å ansette innvandrere. Det stilles krav om at registrerte ledige tar imot tilbud om arbeid eller arbeidsmarkedstiltak.

I dagens stramme arbeidsmarked gir Aetat i første omgang informasjon, veiledning og avklaring i forhold til arbeidsmarked, ledige stillinger, yrkesvalg og utdanning. Foruten den generelle formidlingsvirksomheten har Aetat flere steder inngått rekrutteringsavtaler med statlige og private bedrifter om at en bestemt andel skal ha innvandrerbakgrunn. Overfor innvandrere med behov for arbeidsmarkedsrettet kvalifisering før formidling til ordinært arbeid er aktuelt, er de ulike arbeidsmarkedstiltakene viktige virkemidler.

Innvandrere er prioritert i arbeidsmarkedspolitikken. For langtidsledige innvandrere skal det utarbeides en individuell handlingsplan, hvor nødvendig tiltak frem til ordinært arbeid skisseres. Innvandrere prioriteres på arbeidsmarkedstiltak på lik linje med langtidsledige. Unge arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn (under 20 år) er omfattet av ungdomsgarantien, som garanterer tilbud om arbeidsmarkedstiltak til ungdom uten jobb og skoleplass. Nyankomne innvandrere er også omfattet av en særlig innsats, jf nedenfor.

For å mobilisere ledige arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn, benyttes i stor grad de samme tiltakene som overfor etniske nordmenn. I tillegg har Aetat enkelte tiltak spesielt innrettet for innvandrere med behov for ekstra hjelp. Flere av disse tiltakene  har avklaring og veiledning, praksisdel og teoridel, samt arbeid med handlingsplaner og jobbsøking som integrerte deler av kursopplegget. De gir erfaringsmessig gode resultater med tanke på overgang til ordinært arbeid og utdanning.

Regjeringen har varslet styrket innsats overfor nyankomne flyktninger og innvandrere (St meld nr 17 (2000-2001), behandlet vårsesjonen dette år). Signalene er at alle nyankomne flyktninger og innvandrere skal få tilbud om et introduksjonsprogram, dvs  et helhetlig tilbud om grunnleggende kvalifisering. Økonomisk ytelse knyttet til deltakelse, kartlegging og individuell kvalifiseringsplan, heldagstilbud og obligatorisk deltakelse i norskopplæring med samfunnskunnskap, og, ved behov, godkjenning av kompetanse, praksisrelatert norskopplæring og arbeidsmarkedstiltak, gjerne i kombinasjon, er viktige elementer. Arbeidsmarkedsmyndighetene følger opp signalene i stortingsmeldingen ved at det fra år 2001 er lagt vekt på at Aetat lokal (arbeidskontorene) innenfor rammen av arbeidsmarkedstiltak skal gå tidligere og mer systematisk inn med tiltak for nylig bosatte som trenger arbeidsmarkedsrettet kvalifisering og har nådd et visst nivå i norsk språk.

Et lovutvalg som har arbeidet med forslag til lov om introduksjonsstønad for nyankomne la nylig frem sin innstilling. Utvalgets forslag går i korthet ut på å innføre en ny stønad til livsopphold som alternativ til sosialhjelp for nylig bosatte innvandrere under gjennomføring av introduksjonsprogram/grunnleggende kvalifisering for nyankomne.  Stønaden foreslås som normert minsteytelse ( 2 X folketrygdens basisbeløp per år (norske kroner 102 720 per 1. mai 2001)  med forholdsmessig avkorting ved ulegitimert fravær. Det foreslås videre at stønaden kun skal gjelde for kommuner som velger å ta loven i bruk. Innstillingen vil bli sendt på bred høring. På bakgrunn av lovutvalgets innstilling og høringsuttalelser  tas det sikte på å fremme lovproposisjon i løpet av våren 2002.

 

7. Partenes rolle

At partene engasjerer seg og tar ansvar er helt nødvendig for å lykkes med å integrere innvandrere i arbeidslivet.  I 1996 inngikk de store partsorganisasjonene Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Landsorganisasjonen Norge, og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og  Aeat Arbeidsdirektoratet et samarbeid for å fremme integrering av arbeidsledige innvandrere i arbeidslivet. I mange av landets fylker har Aetat og  NHO, HSH og LO inngått et formalisert samarbeid  om holdningsskapende arbeid og bruk av arbeidsmarkedstiltak for arbeidstrening, yrkesrettet norskopplæring og mentorordning i bedrift. Dette samarbeidet, den såkalte ”fadderordningen”, er nylig blitt evaluert av en forskningsinstitusjon. Selv om det finnes gode eksempler, tyder mye på at samarbeidet og gjennomføringen lokalt ikke har hatt det innhold, omfang og effekt som man en skulle ønske, og at det er behov for fornyet innsats.

 

8. Tiltak mot etnisk diskriminering i arbeidslivet

For å motvirke rasisme og diskriminering og fremme integrering av minoriteter i arbeidslivet er følgende tiltak satt i gang de siste årene:

Handlingsplanen for rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til statlig sektor (1998- 2001) ble fremlagt i 1998 for fremme likestilling og integrasjon av etniske minoriteter på statlige arbeidsplasser. Statlige virksomheter blir spesielt oppfordret til å ha et bevisst forhold til mangfold i personalet. Et av tiltakene i handlingsplanen er opprettelse av opplæringsplasser for personer med innvandrerbakgrunn i statlig virksomhet.  Det er laget en spørreundersøkelse blant departementer og underliggende etater om andel ansatte med innvandrerbakgrunn og forslag til tiltak/verktøy. Partene i statlig sektor har avsatt for perioden 2000-2001 2 millioner  norske kroner  for å støtte ulike integreringstiltak. Handlingsplanen vil bli evaluert.

Senter mot etnisk diskriminering ble opprettet 1998 for en prøveperiode ut år 2002. Senteret er en aktiv pådriver og aktør i den offentlige debatten og yter gratis rettshjelp til personer som utsettes for diskriminering på grunnlag av trosbekjennelse, rase, hudfarge, nasjonale eller etnisk opprinnelse. En tredje del alle henvendelsene til senteret gjelder diskriminering i arbeidslivet.

Arbeidsmiljøloven er endret med virkning fra 01.07.01. Den nye lovbestemmelsen styrker vernet mot diskriminering ved ansettelser og  innfører blant annet en utvidet opplysningsplikt for arbeidsgiver, regler delt bevisbyrde og regler erstatning ved usaklig forskjellsbehandling.

Våren 2000 ble det oppnevnt et lovutvalg som skal utrede og fremme forslag til ny lov mot etnisk diskriminering for å styrke det rettslige vernet mot etnisk diskriminering. Utvalget skal også vurdere den fremtidige rollen til Senter mot etnisk diskriminering og avgi innstilling juni 2002.

For å motvirke diskriminering i forbindelse med offentlig arbeidsformidling, har Aetat Arbeidsdirektoratet utarbeidet retningslinjer om bl.a. hvordan saksbehandlere i Aetat skal markedsføre innvandrere overfor arbeidsgivere, hvilke krav arbeidsgivere kan stille/ikke stille i forbindelse mht kvalifikasjoner, samt hvordan medarbeidere skal forholde seg til arbeidsgivere som uttrykker diskriminerende holdninger.

Alle statlige etater skal i sine stillingsannonser ta inn en formulering om at det er et personalpolitisk mål at de ansatte i virksomheten gjenspeiler befolknings­sammensetningen generelt, både når det gjelder kjønn og kulturelt mangfold, og at personer av det underrepresenterte kjønn med minoritetsbakgrunn oppfordres til å søke stillingen.

Alle departementer skal, som et ettårig prøveprosjekt, innkalle minst én søker med minoritetsbakgrunn til intervju for hver stilling som utlyses, under forutsetning av at søkeren er kvalifisert for stillingen.

Opplæringen av utenrikspersonell skal styrkes ved å ta inn rasisme og diskriminering som tema i Utenriksdepartementets aspirantopplæring og i kursing av NORAD-personell.

En ny handlingsplan mot rasisme og diskriminering skal legges fram første halvår 2002. Handlingsplanen skal fokusere på etnisk diskriminering og rasistisk vold og trakassering og  synliggjøre at det er en sammenheng mellom disse to problemområdene. Satsningsområder hvor det iverksettes tiltak skal fremheves. Handlingsplanen skal ha et klart kjønnsperspektiv.

 

Referanser:

Aktuell befolkningsstatistikk nr. 13/2000, Statistisk sentralbyrå

Arbeidstakerstatistikk for innvandrere, 4. kvartal 2000, Statistisk sentralbyrå

Årlig nasjonalregnskap 1970-2000, Statistisk sentralbyrå

Registrert arbeidsløyse blant innvandrarar, 1. kvartal 2001, Statistisk sentralbyrå

Marte Kristine Bjertnæs, Innvandring og innvandrere 2000, Statistiske analyser 33

Helene Berg,  Innvandreres integrasjon på arbeidsmarkedet, Forskningsrapport utarbeidet for Norges forskningsråd ECON R 65/2999,

Jon Rogstad, Mellom faktiske og forestilte forskjeller. Synlige minoriteter på arbeidsmarkedet, ISF-rapport 17:2000

En strategi for sysselsetting og verdiskaping, NOU 2000: 21

Langtidsprogrammet 2002-2005, St.meld. nr. 30 (2000-2001)

Rogstad, Jon: Innvandrere med lav kompetanse - hvem er de og hvilke problemer har de? ISBN 82-7763-043-3. Rapport 95:10

Rogstad, Jon: Innvandrere og arbeid - en empirisk studie i fire bedrifter. ISBN 82-7763-108-1. Rapport 98:8.

Marte.Kristine Bjertnes Innvandring og innvandrere 2000, Statistiske analyser 33

Håpnes, Tove, Anne Iversen & Berit Berg: Mellom planoptimisme og hverdagsrealisme. Evaluering av Handlingsplan for bedre bruk av innvandrernes kompetanse. SINTEF IFIM Rapport A9852. 1998